Inquérito civil

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Noções gerais

Inquérito Civil é a denominação que se dá ao procedimento investigatório, de natureza inquisitiva, instaurado e presidido exclusivamente por membro do Ministério Público, objetivando a coleta de informações e documentos que demonstrem a ocorrência, ou não, de ofensa ou ameaça de lesão a interesses coletivos ou difusos.

O inquérito civil surgiu pela primeira vez no Direito Brasileiro em 1985, com a Lei federal n. 7.347, conhecida como Lei de Ação Civil Pública, sendo posteriormente considerado uma das funções institucionais do Ministério Público, conforme previsto no artigo 129, inciso III, da Constituição Federal.

A instauração do inquérito civil se dá por portaria, e pode ser de ofício, vale dizer, espontaneamente por ato do membro do Ministério Público, independentemente de provocação de terceiros, ou mediante representação, que consiste em petição escrita formulada por qualquer pessoa, contendo requerimento ou notícia de fato ou comportamento que configure violação a interesses difusos ou coletivos. O inquérito também poderá ser instaurado por determinação do Procurador-Geral de Justiça ou do Conselho Superior do Ministério Público.

De qualquer forma, a portaria que instaura o inquérito civil ou o procedimento preparatório do inquérito civil deve ser baixada no prazo máximo de 30 (trinta) dias (artigo 106 e parágrafos da Lei Complementar estadual n. 734/93). No âmbito do Ministério Público do Estado de São Paulo, cópia das portarias de instauração de inquérito civil ou de procedimento preparatório deste último deverão ser encaminhadas, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, ao Centro de Apoio Operacional respectivo (artigo 127 do Ato Normativo n. 484-CPJ, de 5 de outubro de 2006).

Na presidência de inquérito civil regularmente instaurado, possui o membro do Ministério Público amplos poderes investigatórios, porém não ilimitados. Assim, poderá realizar diversas diligências investigatórias, como notificar pessoas para ouvir em declarações e requisitar, de qualquer organismo, público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis. Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação, hipótese em que a ação poderá ser proposta desacompanhada daqueles documentos, cabendo ao juiz requisitá-los. Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, mais multa, a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil, quando requisitados pelo Ministério Público.

Se após esgotadas todas as diligências investigatórias, e convencendo-se da inexistência de fundamento para a propositura da ação civil, poderá o órgão do Ministério Público, de modo fundamentado, promover o arquivamento do inquérito civil.

Promovido o arquivamento, os autos do inquérito civil deverão ser remetidos, no prazo de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do Ministério Público. Até que o arquivamento do inquérito seja homologado ou rejeitado pelo Conselho Superior do Ministério Público, poderão as associações legitimadas apresentar razões escritas ou documentos, que serão juntados aos autos. Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de arquivamento, designará, desde logo, outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da ação civil pública.


Questões de interesse

Inquérito sigiloso e inquérito secreto

Como em todo Estado Democrático de Direito, nossa Constituição Federal, que expressamente alberga esse princípio em seu artigo 1°, assegura irrestrito respeito aos direitos e garantias individuais que prescreve, valendo aqui destacar o princípio da dignidade da pessoa humana, que busca impedir a transformação do ser humano, sujeito de direitos, em mero objeto da ação estatal.

Por isso não se pode confundir Inquérito sigiloso e inquérito secreto. Este último - e aqui a referência se faz a qualquer procedimento investigatório, seja ele de caráter civil ou criminal - é intolerável num Estado Democrático de Direito. Investigação secreta ou clandestina configura grave ofensa ao princípio constitucional da dignidade da pessoa humana (Constituição Federal, artigo 1º, inciso III).

Excepcionalmente, admite-se a decretação de sigilo relativamente a determinados documentos, informações ou mesmo em relação a todo o inquérito. Mas isto há de ser feito de forma fundamentada nos autos do inquérito - regularmente instaurado mediante portaria, numerada, autuada e formalmente registrada em livro próprio. Pois a decretação de sigilo, sabe-se, tem por escopo proteger a intimidade e a imagem das pessoas - aqui sem dúvida alguma incluído o investigado - ou quando absolutamente necessário para o sucesso da investigação.

De qualquer modo, o sigilo jamais pode ser imposto ao investigado. Sigiloso ou não o inquérito, o investigado sempre poderá ter acesso irrestrito às provas já produzidas e incorporadas aos autos. Fora daí, se não respeitadas essas regras, teremos não um inquérito sigiloso, mas sim um inquérito secreto, clandestino, à margem do Direito.

Apesar da obviedade do direito, magistrados e demais autoridades, inclusive tribunais superiores, como o Superior Tribunal de Justiça ("O Tribunal da Cidadania"), tem sistematicamente negado o acesso das pessoas investigadas, diretamente ou por seus advogados, aos autos de procedimentos investigatórios. Confira-se, a propósito, as ordens concedidas pelo Supremo Tribunal Federal nos seguintes Habeas Corpus e Mandado de Segurança:

  • MS 23836, DJ de 18/12/2000 - autoridade coatora o Presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito instituída no Senado Federal (CPI do Futebol);
  • HC 86059, DJ de 30/06/2005 - autoridade coatora o ministro José Arnaldo da Fonseca, do Superior Tribunal de Justiça;
  • HC 87827, DJ de 23/06/2006 - autoridade coatora o ministro Gilson Dipp, do Superior Tribunal de Justiça;
  • HC 88190, DJ de 06/10/2006 - autoridade coatora o ministro Hamilton Carvalhido, do Superior Tribunal de Justiça;
  • HC 90232, DJ de 02/03/2007 - autoridade coatora o ministro Arnaldo Esteves Lima, do Superior Tribunal de Justiça.

Bem por isso, recentemente o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante n. 14: "É direito do defensor, no interesse do representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já documentados em procedimento investigatório realizado por órgão com competência de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa".

Oferecimento de denúncia com base em inquérito civil

O Supremo Tribunal Federal já se manifestou sobre o tema. De fato, nada impede o oferecimento de denúncia com base em informações e documentos colhidos em inquérito civil regularmente instaurado. Neste sentido, a seguinte decisão da nossa Corte Suprema:

"Ministério Público. Oferecimento de denúncia com base em inquérito civil público. Viabilidade. Recurso desprovido. Denúncia oferecida com base em elementos colhidos no bojo de Inquérito Civil Público destinado à apuração de danos ao meio ambiente. Viabilidade. O Ministério Público pode oferecer denúncia independentemente de investigação policial, desde que possua os elementos mínimos de convicção quanto à materialidade e aos indícios de autoria, como no caso (artigo 46, §1°, do CPP)." (RE 464.893, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 20-5-08, DJE de 1º-8-08).

Inadmissível, obviamente, a instauração de inquérito civil com o objetivo de investigar infração penal e, com base nesse inquérito civil, com sua finalidade assim desvirtuada, o oferecimento de denúncia.

Representação anônima

Não é incomum o surgimento de cartas anônimas denunciando irregularidades e trazendo informações sobre fatos que, em tese, justificariam a instauração de inquérito civil e, num passo seguinte, a propositura da ação civil pública.

No entanto, a Constituição Federal veda expressamente o anonimato (artigo 5, inciso IV) e, no que se refere ao Estado de São Paulo, o artigo 107 da Lei Complementar estadual n. 734, de 26 de novembro de 1993, que institui a Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de São Paulo, é claro ao determinar que a representação deva conter, dentre outros requisitos, o "nome, qualificação e endereço do representante e, sempre que possível, do autor do fato". Fica claro assim que a lei paulista veda representações anônimas.

Por outro lado, normas infralegais determinam que representações anônimas não constituem empecilho à instauração do inquérito civil público. Neste sentido o §3º do artigo 2º da Resolução n. 23, de 17 de setembro de 2007, do Conselho Nacional do Ministério Público:

"§3º O conhecimento por manifestação anônima, justificada, não implicará ausência de providências, desde que obedecidos os mesmos requisitos para as representações em geral, constantes no artigo 2º, inciso II, desta Resolução".

E o parágrafo único do artigo 12 do Ato Normativo n. 484-CPJ, de 5 de outubro de 2006, do Ministério Público do Estado de São Paulo:

"Parágrafo único. O membro do Ministério Público poderá instaurar inquérito civil, ainda que não identificado o representante, tratando-se de fato determinado".

A instauração de inquérito civil - e, de resto, qualquer outro procedimento de caráter investigatório - com base em mera carta anônima é ilegal e, mais que isso, atenta flagrantemente contra direitos e garantias individuais.

Permite nossa Constituição a livre manifestação do pensamento. Veda, entretanto, o anonimato, justamente para evitar o "denuncismo" sem responsabilidade, e o início de investigações por órgãos públicos, como o Ministério Público, sem o mínimo de indícios de veracidade ou elementos de prova.

Com efeito, simples denúncia apócrifa não constitui elemento de prova, nem mesmo indiciária, mas mera notícia dirigida por pessoa sem nenhum compromisso com a veracidade do conteúdo de suas informações, pois a falta de identificação inviabiliza, inclusive, a sua responsabilização pela prática de denunciação caluniosa (art. 339 do Código Penal).

Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) determinou o arquivamento de um procedimento criminal baseado em um e-mail anônimo, que relatava crime de injúria contra um procurador de Justiça do Rio de Janeiro. Os ministros acompanharam, por unanimidade, o voto do relator do Habeas Corpus (HC 95.838/RJ), ministro Nilson Naves. Para definir a questão, o STJ considerou preceitos constitucionais como a presunção da inocência, a dignidade da pessoa humana e o princípio da ampla defesa.

Jurisprudência:
  • "Anonimato — Notícia de prática criminosa — Persecução criminal — Impropriedade. Não serve à persecução criminal notícia de prática criminosa sem identificação da autoria, consideradas a vedação constitucional do anonimato e a necessidade de haver parâmetros próprios à responsabilidade, nos campos cível e penal, de quem a implemente." (STF - HC 84.827, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 7-8-07, DJ de 23-11-07).
  • "(...) entendo que um dos fundamentos que afastam a possibilidade de utilização da denúncia anônima como ato formal de instauração do procedimento investigatório reside, precisamente, como demonstrado em meu voto, no inciso IV do art. 5º da Constituição da República. Impende reafirmar, bem por isso, na linha do voto que venho de proferir, a asserção de que os escritos anônimos não podem justificar, só por si, desde que isoladamente considerados, a imediata instauração da persecutio criminis, eis que peças apócrifas não podem ser incorporadas, formalmente, ao processo, salvo quando tais documentos forem produzidos pelo acusado, ou, ainda, quando constituírem, eles próprios, o corpo de delito (como sucede com bilhetes de resgate no delito de extorsão mediante seqüestro, ou como ocorre com cartas que evidenciem a prática de crimes contra a honra, ou que corporifiquem o delito de ameaça ou que materializem o crimen falsi, p. ex.). Nada impede, contudo, que o Poder Público (...) provocado por delação anônima — tal como ressaltado por Nelson Hungria, na lição cuja passagem reproduzi em meu voto — adote medidas informais destinadas a apurar, previamente, em averiguação sumária, com prudência e discrição, a possível ocorrência de eventual situação de ilicitude penal, desde que o faça com o objetivo de conferir a verossimilhança dos fatos nela denunciados, em ordem a promover, então, em caso positivo, a formal instauração da persecutio criminis, mantendo-se, assim, completa desvinculação desse procedimento estatal em relação às peças apócrifas." (STF - Inq 1.957, Rel. Min. Carlos Velloso, voto do Min. Celso de Mello, julgamento em 11-5-05, DJ de 11-11-05).
  • "Procedimento criminal (acusação anônima). Anonimato (vedação). Incompatibilidade de normas (antinomia). Foro privilegiado (prerrogativa de função). Denúncia apócrifa (investigação inconveniente). 1. Requer o ordenamento jurídico brasileiro – e é bom que assim requeira – que também o processo preliminar – preparatório da ação penal – inicie-se sem mácula. 2. Se as investigações preliminares foram iniciadas a partir de correspondência eletrônica anônima (e-mail), tiveram início, então, repletas de nódoas, tratando-se, pois, de natimorta notícia. 3. Em nosso conjunto de regras jurídicas, normas existem sobre sigilo, bem como sobre informação; enfim, normas sobre segurança e normas sobre liberdade. 4. Havendo normas de opostas inspirações ideológicas – antinomia de princípio –, a solução do conflito (aparente) há de privilegiar a liberdade, porque a liberdade anda à frente dos outros bens da vida, salvo à frente da própria vida. 5. Deve-se, todavia, distinguir cada caso, de tal sorte que, em determinadas hipóteses, esteja a autoridade policial, diante de notícia, autorizada a apurar eventual ocorrência de crime. 6. Tratando-se, como se trata, porém, de paciente que detém foro por prerrogativa de função, ao admitir-se investigação calcada em denúncia apócrifa, fragiliza-se não a pessoa, e sim a própria instituição à qual pertence e, em última razão, o Estado democrático de direito. 7. A Turma ratificou a liminar – de caráter unipessoal – e concedeu a ordem a fim de determinar o arquivamento do procedimento criminal." (STJ - HC 95.838/RJ, Rel. Ministro NILSON NAVES, SEXTA TURMA, julgado em 26/02/2008, DJe 17/03/2008).
  • "3. Todo cidadão tem o direito de expressar livremente suas opiniões, constituindo tal prerrogativa um dos pilares do chamado Estado Democrático de Direito. Não se mostra, entretanto, razoável eximi-lo de prestar contas por eventuais abusos praticados em razão do irregular exercício desse direito. 4. Hipótese em que o informe requerido pelo impetrante longe está de configurar situação de risco à segurança do Estado ou à estabilidade da sociedade, de modo a tornar imprescindível a utilização da regra constitucional exceptiva do sigilo da informação. 5. Não há como se equiparar o anonimato do denunciante com o instituto da proteção à testemunha. Esta tem cara, tem endereço, tem um nome a zelar, tem compromisso com a verdade; o delator anônimo, ao contrário, pode se utilizar das facilidades inerentes a essa condição para macular, leviana e irresponsavelmente, a dignidade de possíveis desafetos, com o intuito de se promover ilicitamente. 6. Arquivadas as denúncias, classificadas pela CGU na rubrica de "documentos reservados", esvaziam-se também sob a perspectiva da Lei n. 8.159/91 e seu decreto regulamentador os argumentos deduzidos pela autoridade coatora com o propósito de justificar o indeferimento do pedido de informações de que tratam os autos. 7. Segurança concedida". (STJ - MS 8.196/DF, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/12/2006, DJ 12/02/2007 p. 216).
  • "Competência do Superior Tribunal (originária). Notícia-Crime (delação anônima). Anonimato (vedação). Relator (competência). 1. Compete ao Superior Tribunal processar e julgar, originariamente, nos crimes comuns, entre outras pessoas, os membros dos Tribunais de Contas dos Estados. 2. O ordenamento jurídico brasileiro, inquestionavelmente, requer – e é bom que assim requeira – que também o processo preliminar – preparatório da ação penal – inicie-se sem mácula. 3. Se as investigações preliminares foram iniciadas a partir de correspondência anônima, as aqui feitas tiveram início, então, repletas de nódoas, melhor dizendo, nasceram mortas ou, tendo vindo à luz com sinais de vida, logo morreram. 4. Cabe ao Ministério Público, entre outras funções, a defesa da ordem jurídica, ordem que, entre nós, repele o anonimato (Constituição, art. 5º, IV). 5. Questão de ordem que, submetida pelo Relator à Corte Especial (Regimento, art. 34, IV), foi pela Corte acolhida a fim de se determinar o arquivamento dos autos. Votos vencidos". (STJ - QO na NC 280/TO, Rel. Ministro NILSON NAVES, CORTE ESPECIAL, julgado em 18/08/2004, DJ 05/09/2005 p. 194).
  • "INQUÉRITO POLICIAL. CARTA ANÔNIMA. O Superior Tribunal de Justiça não pode ordenar a instauração de inquérito policial, a respeito de autoridades sujeitas à sua jurisdição penal, com base em carta anônima. Agravo regimental não provido". (STJ - AgRg no Inq 355/RJ, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, CORTE ESPECIAL, julgado em 17/03/2004, DJ 17/05/2004 p. 98).

Em sentido contrário:

  • "Ainda que com reservas, a denúncia anônima é admitida em nosso ordenamento jurídico, sendo considerada apta a deflagrar procedimentos de averiguação, como o inquérito policial, conforme contenham ou não elementos informativos idôneos suficientes, e desde que observadas as devidas cautelas no que diz respeito à identidade do investigado. Precedente do STJ". (STJ - HC 44.649/SP, Rel. Min. LAURITA VAZ, Quinta Turma, DJ 8/10/07).
  • "PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. TRANCAMENTO DE INQUÉRITO. PROCEDIMENTO INSTAURADO COM BASE EM INVESTIGAÇÃO DEFLAGRADA POR NOTÍCIA ANÔNIMA DE CRIME. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. FALTA DE JUSTA CAUSA NÃO EVIDENCIADA. CONSTRANGIMENTO ILEGAL NÃO CONFIGURADO. ORDEM DENEGADA. 1. Inexiste ilegalidade na instauração de inquérito com base em investigações iniciadas por notícia anônima, eis que a autoridade policial tem o dever de apurar a veracidade dos fatos alegados. (Inteligência do artigo 4º, § 3º CPP). 2. Do mesmo modo como no trancamento de uma ação penal, o trancamento do inquérito policial também exige que a ausência de justa causa, a atipicidade da conduta ou uma causa extintiva da punibilidade estejam evidentes, independente de investigação probatória. 3. Se é a conduta típica e presumidamente atribuída ao réu, havendo possibilidade de produção de mais provas, impõe-se a manutenção do inquérito policial. 4. Ordem denegada." (STJ - HC 106.040/SP, Rel. Ministra JANE SILVA (DESEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/MG), SEXTA TURMA, julgado em 26/08/2008, DJe 08/09/2008).




Referências

    Ligações externas

    Constituição Federal

    Lei federal n. 7.347, de 24 de julho de 1985 - Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e dá outras providências.

    Lei Complementar estadual n. 734, de 26 de novembro de 1993 - Institui a Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de São Paulo e dá outras providências.

    Resolução n. 23, de 17 de setembro de 2007, do Conselho Nacional do Ministério Público - Regulamenta os artigos 6º, inciso VII, e 7º, inciso I, da Lei Complementar n. 75/93 e os artigos 25, inciso IV, e 26, inciso I, da Lei n. 8.625/93, disciplinando, no âmbito do Ministério Público, a instauração e tramitação do inquérito civil.

    Ato Normativo n. 484-CPJ, de 5 de outubro de 2006, do Ministério Público do Estado de São Paulo - Disciplina o inquérito civil e demais investigações do Ministério Público na área dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, as audiências públicas, os compromissos de ajustamento de conduta e as recomendações, e dá outras providências.

    Ato Normativo n. 531-CPJ, de 11 de abril de 2008, do Ministério Público do Estado de São Paulo - Altera o Ato Normativo n. 484-CPJ, de 5 de outubro de 2006.

    Aviso n. 5-CGMP, de 05 de dezembro de 2006 - Recomendações da Corregedoria-Geral do Ministério Público do Estado de São Paulo sobre o Ato Normativo n. 484-CPJ, de 5 de outubro de 2006.



    • Informações bibliográficas: Nos termos da NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), referências a este texto deverão ser feitas da seguinte forma:
    Saad Mazloum. Inquérito civil. WikiLegal, São Paulo. Disponível em: http://www.wikilegal.wiki.br/index.php?title=Inqu%C3%A9rito_civil&oldid=3278. Acesso em: 1 Novembro 2014, 13:38 UTC.
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