Princípio da moralidade

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Noções gerais

Com a Constituição Federal de 1988, a moralidade administrativa foi, pela primeira vez, erigida a princípio constitucional. Conforme dispõe seu artigo 37, caput, que estabelece diretrizes à administração pública, "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte".

Objetiva o princípio da moralidade, e os demais elencados no artigo 37 da CF, resguardar o interesse público na tutela dos bens da coletividade, "exigindo que o agente público paute sua conduta por padrões éticos que têm por fim último alcançar a consecução do bem comum, independentemente da esfera de poder ou do nível político-administrativo da Federação em que atue". As restrições impostas à atuação do administrador público, pelo princípio da moralidade, e demais postulados do artigo 37 da CF, "são auto-aplicáveis, por trazerem em si carga de normatividade apta a produzir efeitos jurídicos, permitindo, em conseqüência, ao Judiciário exercer o controle dos atos que transgridam os valores fundantes do texto constitucional" (RE 579.951,Supremo Tribunal Federal, Rel. Ministro Ricardo Lewandowski, julgamento em 20-8-08, Informativo 516).

Para Helly Lopes Meirelles[1],

"A moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da validade de todo ato da Administração Pública (Const. Rep., art. 37, caput). Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração". Desenvolvendo a sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. Por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos – 'non omne quod licet honestum est'. A moral comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para a sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve, e a finalidade de sua ação: o bem comum.(...)
O certo é que a moralidade do ato administrativo, juntamente com a sua legalidade e finalidade, constituem pressupostos de validade, sem os quais toda atividade pública será ilegítima."

Com sua peculiar maestria, Maria Sylvia Zanella Di Pietro[2] ensina que:

"Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos.
Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna."

Em verdade, todo ato administrativo e todos os demais princípios da administração pública devem estar pautados pelo princípio da moralidade. Neste sentido, a lição lapidar de Cármen Lúcia Antunes Rocha[3], ministra do Supremo Tribunal Federal:

"O princípio da moralidade administrativa tem uma primazia sobre os outros princípios constitucionalmente formulados, por constituir-se, em sua exigência, de elemento interno a fornecer a substância válida do comportamento público. Toda atuação administrativa parte deste princípio e a ele se volta. Os demais princípios constitucionais, expressos ou implícitos, somente podem ter a sua leitura correta no sentido de admitir a moralidade como parte integrante do seu conteúdo. Assim, o que se exige, no sistema de Estado Democrático de Direito no presente, é a legalidade moral, vale dizer, a legalidade legítima da conduta administrativa."

A defesa da moralidade administrativa

Uma administração pública honesta, moral, ética, é um direito de todo cidadão. A Constituição Federal possibilita, por isso, que a moralidade administrativa seja defendida pelo próprio cidadão, através da ação popular. De fato, o inciso LXXIII do artigo 5o. da Carta Magna autoriza qualquer cidadão propor ação popular visando anular ato lesivo à moralidade administrativa.

Cabe também ao Ministério Público adotar medidas judiciais visando reprimir atos praticados por agentes públicos que ofendam a moralidade administrativa. Pois a ofensa a esse princípio constitucional configura ato de improbidade administrativa. Com efeito, o artigo 4o. da Lei n. 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, determina que "os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos".

A Lei de Improbidade também é clara quanto a gravidade dos atos atentatórios a este e outros princípios, assim dispondo em seu artigo 11: "Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente". O responsável pela ofensa está sujeito à perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos (artigo 12, inciso III).

Apenas a título de exemplo, constituem atos atentatórios à moralidade administrativa o nepotismo, o conceder ou usufruir mordomias indevidas, a contratação de pessoal sem a realização de concurso público, a contratação de serviços sem licitação, quando exigível esta, etc.

Para melhor compreensão, vejamos a seguir algumas decisões judiciais a respeito do tema.

Jurisprudência

Apenas a título de exemplo, constituem atos atentatórios à moralidade administrativa o nepotismo, o conceder ou usufruir mordomias indevidas, a contratação de pessoal sem a realização de concurso público, a contratação de serviços sem licitação, quando exigível esta, etc. Vejamos o pronunciamento dos nossos tribunais em alguns casos concretos:

Prorrogação ilegal de contrato:

  • APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Prefeito municipal de Assis que prorrogou contrato administrativo em duas oportunidades mesmo tendo conhecimento do trânsito em julgado de decisão do Tribunal de Contas do Estado que considerou irregulares a concorrência e o contrato, além de ilegais os atos determinativos das despesas decorrentes. Retardamento da deflagração de novo procedimento licitatório e de rescisão contratual. Dolo configurado. Violação aos princípios norteadores da Administração Pública, sobretudo o da legalidade e o da moralidade. Art. 11 da Lei nº 8.429/92. Desnecessidade de dano ao erário público. Inteligência do art. 21, I, da Lei de Improbidade Administrativa. Sentença reformada. (REEXAME NECESSÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO. Reexame necessário no 0007038-73.2010.8.26.0047, Segunda Câmara de Direito Público, Rel. Des. JOSÉ LUIZ GERMANO, j. 19.03.2013).

Direcionamento de licitação:

  • AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Improbidade administrativa - Preliminares afastadas - Aquisição de materiais de enfermagem - Licitação fraudulenta - Conduta ímproba caracterizada - Simulacro de licitação, uma vez que um dos réus dirigiu de fato três empresas para participar do certame junto ao Município de Alfredo Marcondes, manipulando dados a fim de que uma delas fosse vencedora - Não aplicação da conduta praticada ao art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92 - Ausência de comprovação da efetiva lesão ao erário - Subsunção da conduta ao ato de improbidade previsto no art. 11 da Lei nº 8429/92 - Violação aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, bem como da paridade e escolha de melhor proposta - Evidenciada a existência de fraude visando beneficiar a empresa que se sagrou vencedora no certame - Dolo ou má-fé existentes - Readequação das sanções de acordo com o art. 12, III, da Lei nº 8.429/92. Recurso do autor desprovido. Recurso dos réus providos em parte. (Apelação n. 0032079-66.2008.8.26.0482, Décima Primeira Câmara de Direito Público, Rel. Des. OSCILD DE LIMA JÚNIOR, j. 27.08.2013).

Nepotismo:

  • “MANDADO DE SEGURANÇA. NEPOTISMO. CARGO EM COMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. Servidora pública da Secretaria de Educação nomeada para cargo em comissão no Tribunal Regional do Trabalho da 16ª Região à época em que o vice-presidente do Tribunal era parente seu. Impossibilidade. A proibição do preenchimento de cargos em comissão por cônjuges e parentes de servidores públicos é medida que homenageia e concretiza o princípio da moralidade administrativa, o qual deve nortear toda a Administração Pública, em qualquer esfera do poder. Mandado de segurança denegado. (MS 23.780/MA, Supremo Tribunal Federal, Relator Ministro Joaquim Barbosa).


Ver também

Lei n. 8.429/1992 - Lei de Improbidade Administrativa

Referências

  1. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 15ª edição, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p. 79-80, ISBN 8574208574.
  2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991, p. 111, ISBN 8522428980.
  3. ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. pp. 213-214., ISBN 8575361236.

Ligações externas

Supremo Tribunal Federal: íntegra do voto do ministro Ricardo Lewandowski no Recurso Extraordinário (RE) 579.951 (arquivo em PDF, em 26 páginas)


Veja também

Princípio constitucional | Princípio da moralidade | Princípio da presunção de inocência | Princípio da ampla defesa | Princípio da legalidade | Princípio do contraditório | Princípio da razoabilidade | Princípio da eficiência | Princípio da economicidade | Princípio da publicidade | Princípio da impessoalidade | Princípio da isonomia | Princípio do promotor natural | Princípio do devido processo legal | Princípio da inafastabilidade do controle judiciário | Princípio federativo | Princípio do concurso público | Princípio da reserva legal | Princípio do duplo grau de jurisdição | Princípios institucionais do Ministério Público



  • Informações bibliográficas: Nos termos da NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), referências a este texto deverão ser feitas da seguinte forma:
Saad Mazloum. Princípio da moralidade. WikiLegal, São Paulo. Disponível em: http://www.wikilegal.wiki.br/index.php?title=Princ%C3%ADpio_da_moralidade&oldid=3229. Acesso em: 18 Dezembro 2014, 20:51 UTC.
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