Lei n. 8.429/1992 - Artigo 1º - Parágrafo único

De WikiLegal

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.


Conteúdo

Outros sujeitos passivos do ato de improbidade

Também podem ser sujeitos passivos do ato de improbidade administrativa as entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como aquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual.

Entidades que recebem subvenção, benefício ou incentivo

A primeira parte do parágrafo único do art. 1º protege as entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício de órgão público.

Para que sejam alcançadas pela lei, não basta o recebimento de subvenções, benefícios ou incentivos, fiscais ou creditícios de órgão público. Necessário também que tais entidades privadas[1] tenham finalidade pública ou social. É o caso das creches, asilos, e demais serviços de interesse social e utilidade pública – geralmente assim considerados pelo Poder Público – que recebem subvenções e incentivos fiscais ou creditícios para a manutenção de suas atividades sociais.

Enquadram-se também nessa situação as pessoas jurídicas de direito privado qualificadas como organizações sociais, nos termos da Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, reguladas pela Lei n. 9.790, de 23 de março de 1999, para as quais podem ser destinados recursos e bens públicos para a execução de atividades de interesse público, desde que não possuam fins lucrativos e que persigam determinados objetivos sociais, dentre os quais destacam-se a promoção da cultura, da assistência social, da educação, da saúde e a promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais.

A subvenção é uma das formas de destinação de recursos públicos para o setor privado. Esse tipo de transferência de recursos tem por objetivo a realização de ações governamentais e de programas nas áreas educacional, médica, cultural e da assistência social, a serem executadas por entidades beneficentes e de assistência social. Cumpre-se assim o mandamento constitucional previsto nos artigos 174 e 204, inciso I, da Constituição da República.

Nos termos do art. 12, § 3º, Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro, subvenções são "as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril".

O repasse do dinheiro público se dá através de convênios, acordos, ajustes, termos de parceria, contratos de gestão, termos de colaboração, termos de fomento, acordos de cooperação e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração Pública, uma vez atendidas as condições legais (Lei n. 4.320/64, art. 17).

Desses instrumentos devem necessariamente constar a identificação do objeto a ser executado, indicativos de metas, etapas ou fases de execução, plano de aplicação dos recursos públicos repassados, cronograma de desembolso, previsão de início e fim da execução do objeto. De igual modo, o cumprimento e execução do instrumento firmado deve ser objeto de procedimentos fiscalizatórios, monitoramento e avaliação, sendo indispensáveis os relatórios técnicos pertinentes e a prestação de contas correspondente ao exercício financeiro (Lei 8.666/93, art. 116, §1º; Lei 9.637/98, art. 8º e seguintes; Lei 9.790/99, art. 10, §2º; e Lei 13.019/14). Sem prejuízo desse controle interno, compete também aos respectivos tribunais de contas realizar a fiscalização desses instrumentos e despesas decorrentes.

O certo é que, ocorrendo desvio de finalidade ou qualquer outra ilegalidade na utilização dos recursos públicos assim transferidos, os dirigentes da entidade ou responsáveis pelo malbaratamento, que possam ter enriquecido ilicitamente ou, por ação ou omissão, causado dano ao patrimônio público, estarão sujeitos às penalidades da Lei de Improbidade (artigos 9º e 10, especialmente incisos XVI, XVII, XIX, XX e XXI).

Note-se que neste específico caso - entidade privada que recebe verbas públicas sob a forma de subvenção social - o particular dirigente ou integrante da entidade beneficiária responde por ato de improbidade administrativa ainda que não haja envolvimento de agentes públicos. Por auferir recursos financeiros de origem pública, repassados na forma de subvenção social, a norma é clara em considerar a entidade como integrante da administração pública para os efeitos da Lei de Improbidade, sendo necessário atentar também que o particular que a dirige equipara-se a agente público por força do que prescreve o art. 2º, considerando o vínculo estabelecido com o Poder Público para o exercício de atividades de interesse social. Exigir o concurso de agente público neste caso é tornar inócua e sem qualquer sentido a norma em análise.

Vejamos o que dizem nossos tribunais a respeito desta última questão e de outros temas relacionados.

Jurisprudência

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. LEGITIMIDADE PASSIVA. ORGANIZAÇÃO NÃO GOVERNAMENTAL. DIRIGENTE. VERBA PÚBLICA. IRREGULARIDADES. AGENTE PÚBLICO. EQUIPARAÇÃO. 1. Nos termos da jurisprudência pacificada no Superior Tribunal de Justiça, afigura-se inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda. 2. O art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992 submete as entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público à disciplina do referido diploma legal, equiparando os seus dirigentes à condição de agentes públicos. 3. Hipótese em que os autos evidenciam supostas irregularidades perpetradas pela organização não governamental denominada Instituto Projeto Viver, quando da execução de convênio com recursos obtidos do Governo Federal, circunstância que equipara o dirigente da referida ONG a agente público para os fins de improbidade administrativa, nos termos do dispositivo acima mencionado. 4. Agravo interno provido para dar provimento ao recurso especial". (STJ - AgInt no REsp 1845674/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/12/2020, DJe 18/12/2020).
"ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO. UTILIZAÇÃO DA VERBA EM DESCONFORMIDADE COM O PREVISTO. ATO ÍMPROBO POR VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE HONESTIDADE E LEGALIDADE E ATENTADO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DOLO OU CULPA. APLICAÇÃO DAS SANÇÕES COMINADAS ÀS HIPÓTESES DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. 1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo MPMG contra o então Presidente da Associação de Integração Social de Itajubá, em razão de desvio de verbas públicas, para quitação de verbas trabalhistas, recebidas por meio de convênio celebrado com a Secretaria de Estado de Saúde SUS/MG, no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil reais). A destinação inicial do dinheiro era o custeio de atendimento de emergência do Hospital da Faculdade de Medicina de Itajubá. 2. Hipótese em que o Tribunal de origem reconheceu que foram realizados pagamentos fora do objeto do convênio. 3. A conduta do recorrido amolda-se aos atos de improbidade censurados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992, pois vai de encontro aos princípios da moralidade administrativa e da legalidade. 4. De acordo com o entendimento da Segunda Turma, a configuração dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11) exige a comprovação de dolo genérico. 5. O dano ao Erário não é elementar à configuração de ato de improbidade, na forma do art. 11 da Lei 8.429/1992. Precedentes do STJ. 6. O acórdão recorrido deixou de analisar, de maneira suficiente, os fatos relevantes à dosimetria da sanção a ser aplicada. Assim, caberá ao egrégio Tribunal a quo fixar as penas incidentes concretamente. 7. Recurso Especial parcialmente provido". (STJ - REsp 1141721/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/04/2010, DJe 19/05/2010).
"Administrativo e processual civil. Ação de destituição de dirigentes. Preliminar. Ilegitimidade ativa. Ministério Público. Rejeição. Associação de direito privado sem fins lucrativos e com finalidade assistencial. Recebimento de verbas públicas sob a forma de subvenção social. Irregularidades. Planos de trabalho inconsistentes. Desvio de verbas para pagamento de despesas proibidas. Aplicação dos recursos sem critérios e de forma irregular. Lei de Improbidade Administrativa. Incidência. Intenção de infringir os princípios da administração pública. Art. 11 e inciso III do art. 12 da lei nº 8.429/92. Antecipação dos efeitos da tutela. Afastamento provisório dos cargos. Possibilidade. Art. 273 do CPC. Nomeação de administrador provisório. Sentença parcialmente reformada". (TJDF - Acórdão n. 573819, 20070110339404 APC, Relator: ANGELO CANDUCCI PASSARELI, Revisor: JOÃO EGMONT, 5ª Turma Cível, Data de Julgamento: 14/03/2012, Publicado no DJE: 23/03/2012. Pág. 126).

Benefício ou incentivo, conforme o dispositivo legal, pode ser fiscal ou creditício. No primeiro caso tem-se a redução ou desconto no recolhimento de tributo. No segundo caso, a concessão de crédito e financiamento, em condições especialmente favoráveis, por parte de instituições financeiras públicas e bancos de desenvolvimento.

Através de benefícios e incentivos fiscais e creditícios, busca o Estado promover e fomentar determinados programas ou atividades, especialmente culturais, artísticas e desportivas. Vale dizer, o Estado abre mão de parte de determinados tributos e destina os respectivos recursos a entidades privadas, que ficam incumbidas de promover programas e executar projetos em uma daquelas áreas - obviamente obedecidos os requisitos legais e obtida a aprovação do órgão competente.

Neste sentido, menciona-se a Lei n. 11.438, de 29 de dezembro de 2006, que dispõe sobre incentivos e benefícios para fomentar as atividades de caráter desportivo, a Lei n. 8.685, de 20 de julho de 1993, que cria mecanismos de fomento à atividade audiovisual, e a Lei n. 8.313, de 23 de dezembro de 1991 (Lei de Incentivo à Cultura ou Lei Rounaet), que instituiu o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac).

A captação de recursos públicos por conta desses instrumentos legais, e bem assim a aplicação deles por entidades e agentes particulares estão sujeitos a diversos requisitos e rigorosas condições. O malbaratamento e o desvio de finalidade no emprego de tais verbas públicas configura ato de improbidade administrativa.

Aqui também vale o que escrevemos sobre as entidades privadas que recebem verbas públicas sob a forma de subvenção social: o particular dirigente ou integrante da entidade que auferiu recursos provenientes desses programas fomentadores, em caso de desvio e malbaratamento, respondem por ato de improbidade administrativa ainda que não haja envolvimento de agentes públicos. Pois, conforme precedente já mencionado, "O art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992 submete as entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público à disciplina do referido diploma legal, equiparando os seus dirigentes à condição de agentes públicos" (STJ - AgInt no REsp 1845674/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/12/2020, DJe 18/12/2020).

Entidades para cuja criação ou custeio haja concorrência do erário com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual

Já a segunda parte do parágrafo único do art. 1º prevê a hipótese de aplicação da lei quando o ato de improbidade administrativa for praticado contra entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos da metade do patrimônio ou receita anual.

Consigna-se por fim que, neste caso, a sanção patrimonial - ressarcimento dos prejuízos e multa civil[2] - deverá limitar-se à repercussão do ilícito sobre a contribuição do ente público, sem prejuízo, obviamente, da aplicação das demais sanções previstas no artigo 12.


Referências e Notas

  1. Obviamente o dispositivo, nesta parte, refere-se a entidades privadas pois, se forem públicas, estarão compreendidas no caput do art. 1º ou na segunda parte do parágrafo único deste mesmo artigo.
  2. Vide artigo 12 e seus incisos.


acima: Lei n. 8.429/1992 - Lei de Improbidade Administrativa
anterior: Artigo 1º | próximo: Artigo 2º


  • Informações bibliográficas: Nos termos da NBR 6023:2018 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), referências a este texto deverão ser feitas da seguinte forma:
Saad Mazloum - Procurador de Justiça, membro do Ministério Público do Estado de São Paulo. Lei n. 8.429/1992 - Artigo 1º - Parágrafo único. WikiLegal, São Paulo. Disponível em: https://www.wikilegal.wiki.br/index.php?title=Lei_n._8.429/1992_-_Artigo_1%C2%BA_-_Par%C3%A1grafo_%C3%BAnico&oldid=3830. Acesso em: Sábado, 16 Jan. 2021, 16:15.
Ferramentas pessoais
Outros projetos